À retenir
  1. La loi NOTRe du 7 août 2015 a relevé à 15 000 habitants le seuil de droit commun des intercommunalités à fiscalité propre, avec plusieurs dérogations.
  2. Elle a donné aux préfets des pouvoirs importants et un calendrier serré pour achever la carte, au prix de regroupements ensuite qualifiés de « mariages forcés » par le Sénat.
  3. Les périmètres ont parfois été arrêtés avant la construction d’un véritable projet de territoire partagé.
  4. Les économies promises ne sont pas automatiques : les dépenses ont augmenté avec les compétences, les nouveaux services et des mutualisations souvent incomplètes.
  5. L’intercommunalité reste utile et largement acceptée ; l’enjeu est désormais de la rendre plus lisible, plus souple et réellement gouvernée avec les communes.

L’essentiel

Son nom promettait presque une évidence collective : NOTRe, pour « nouvelle organisation territoriale de la République ». Dix ans plus tard, la majuscule paraît parfois ironique. La réforme a bien construit de grandes intercommunalités ; elle n’a pas toujours construit le « nous » qui devait les faire vivre.

Promulguée le 7 août 2015, la loi renforce notamment les régions, redistribue des compétences et accélère la rationalisation intercommunale. Pour les établissements à fiscalité propre, elle fixe un seuil de droit commun de 15 000 habitants, assorti de dérogations, et donne aux préfets les moyens d’achever rapidement la nouvelle carte.

L’objectif est compréhensible : des structures moins nombreuses, plus solides, disposant d’une meilleure ingénierie et capables d’assumer des services que de petites communes ne pourraient porter seules.

La dérive commence lorsque « plus grand » devient un projet en soi.

Dans son bilan publié en septembre 2025, le Sénat parle de « mariages forcés », d’un passage de l’incitation à l’injonction et de périmètres parfois fixés au forceps. La taille pouvait être décidée par arrêté ; la confiance, les habitudes de travail et le projet commun ne pouvaient pas l’être.

La réforme a également insuffisamment anticipé la démocratie du nouvel ensemble. Le maire reste l’élu auquel l’habitant s’adresse, même lorsque la décision relève désormais de l’intercommunalité. En 2024, 85 % des Français interrogés considéraient l’intercommunalité comme une bonne chose, mais 68 % seulement connaissaient son nom et 43 % celui de son président.

La promesse d’économies doit, elle aussi, être nuancée. Les dépenses réelles de fonctionnement des intercommunalités à fiscalité propre sont passées de 30,1 milliards d’euros en 2015 à 46,1 milliards en 2024. Cela ne signifie pas que l’argent a été gaspillé : des compétences ont été transférées et des services nouveaux ont été créés. Mais cela montre qu’une fusion ne produit pas automatiquement une baisse des dépenses.

Le bilan n’est donc pas celui d’un échec complet. La carte est achevée, les périmètres sont stables et les intercommunalités apportent de l’ingénierie, des investissements et des mutualisations utiles. Les exécutifs intercommunaux portent d’ailleurs un jugement majoritairement positif sur leur fonctionnement.

Le problème de la loi NOTRe n’est pas d’avoir voulu l’intercommunalité. Il est d’avoir trop souvent confondu agrandir un périmètre, mutualiser des moyens et construire un territoire.

La naissance mouvementée de la CABS en donne une illustration presque parfaite.

L’analyse détaillée

Une réforme bâtie sur une idée séduisante

Promulguée le 7 août 2015, la loi NOTRe constitue le troisième volet de la réforme territoriale engagée sous François Hollande. Elle renforce notamment les régions, redistribue des compétences entre collectivités et approfondit l’intégration intercommunale.

Pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, elle fixe un seuil de droit commun de 15 000 habitants, assorti de dérogations tenant notamment à la faible densité et aux zones de montagne. Elle impose la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale et donne aux préfets les moyens d’achever rapidement la carte.

La promesse tient en quelques mots : des structures moins nombreuses, plus grandes, plus professionnelles et capables de réaliser des économies d’échelle.

Sur une carte de France, l’idée est séduisante. Dans la vie locale, elle se complique très vite.

Première dérive : « plus grand » devient un projet en soi

En septembre 2025, la mission d’information du Sénat chargée d’évaluer l’intercommunalité a choisi un titre sans détour pour revenir sur cette période : les lois MAPTAM et NOTRe ont produit un paysage bouleversé par de nombreux « mariages forcés ». Le rapport décrit le passage « de l’incitation à l’injonction » et résume la philosophie de l’époque par une formule : « Big is beautiful ».

Le changement est réel. Lorsque les majorités requises n’étaient pas réunies, le préfet pouvait, sous certaines conditions et après intervention de la commission départementale, passer outre des désaccords communaux. La couverture presque intégrale du territoire par des intercommunalités à fiscalité propre a été obtenue. Administrativement, l’objectif a donc été atteint.

Mais la taille est un moyen, pas une politique publique.

Une grande intercommunalité peut disposer d’une meilleure ingénierie et d’une capacité d’investissement supérieure. Elle peut aussi regrouper des communes qui ne regardent pas vers le même bassin d’emploi, n’ont pas les mêmes habitudes de services, ne supportent pas les mêmes charges et ne partagent pas les mêmes priorités.

La loi et son calendrier ont parfois traité ces désaccords comme des résistances à vaincre plutôt que comme des questions politiques à résoudre.

Le cas de la naissance de la CABS est éclairant : la préfète avait dessiné une agglomération à quatre ; le Vimeu Vert a refusé et choisi le Vimeu industriel ; Cayeux-sur-Mer a ensuite voté à l’unanimité contre le périmètre final ; Allery l’a quitté un an après sa création. La carte a fini par exister, mais pas sous la forme initialement prévue ni dans l’adhésion générale.

Deuxième dérive : achever la carte avant de construire le projet

Le grand manque d’anticipation de la loi NOTRe se trouve peut-être ici.

La réforme a organisé des seuils, des fusions, des transferts et des échéances. Elle n’a pas rendu obligatoire, au même niveau, la construction préalable d’un projet politique commun. Dix ans après, le Sénat propose encore qu’un débat sur l’élaboration d’un projet de territoire soit obligatoirement inscrit au début de chaque mandat intercommunal.

Ce simple constat est sévère : on a exigé des communes qu’elles partagent une institution avant de leur demander formellement ce qu’elles voulaient accomplir ensemble.

Il a fallu fusionner les équipes, rapprocher des régimes indemnitaires, harmoniser les tarifs, reprendre des contrats, redistribuer des compétences, évaluer les charges transférées et décider quels équipements relevaient réellement de l’intérêt communautaire. Tout cela en continuant d’assurer les services quotidiens.

La tuyauterie administrative a souvent précédé la conversation politique.

On comprend alors pourquoi certaines intercommunalités ont mis des années à devenir autre chose qu’une addition d’anciennes structures. Le rapport sénatorial de 2025 note que, dans certains territoires, les projets de territoire ou les intérêts communautaires sont encore à peine définis.

Troisième dérive : la commune répond, l’intercommunalité décide

Le maire demeure l’élu de proximité. C’est lui que les habitants interpellent pour la voirie, l’eau, les déchets, l’urbanisme ou les transports, y compris lorsque la décision relève désormais de l’intercommunalité.

Cette dissociation nourrit un malaise démocratique. Le citoyen identifie celui à qui parler, mais pas toujours celui qui décide réellement.

Les chiffres cités par le Sénat sont révélateurs. En 2024, 85 % des Français interrogés considéraient l’intercommunalité comme une bonne chose et jugeaient ses actions efficaces. Mais 68 % seulement connaissaient son nom et 43 % étaient capables de donner celui de son président.

Autrement dit, l’intercommunalité est plutôt acceptée dans son principe, tout en restant mal identifiée dans son fonctionnement.

Chez les élus municipaux, le sentiment est également ambivalent. Dans la consultation menée par la mission sénatoriale, 46 % des répondants estimaient ne pas peser suffisamment sur les décisions de leur intercommunalité, contre 18 % qui considéraient avoir une influence suffisante. Le rapport parle d’un « sentiment de dépossession », particulièrement présent dans les petites communes.

Ce n’est pas une querelle de préséance. Lorsqu’une décision s’éloigne sans que la responsabilité politique devienne plus lisible, la démocratie locale perd en clarté. On ajoute un étage de décision sans toujours donner aux habitants les moyens de comprendre qui fait quoi, au nom de quel mandat et avec quel contrôle.

Quatrième dérive : les économies promises ne se décrètent pas

La réforme territoriale a aussi été vendue comme une source d’économies. La mutualisation devait supprimer les doublons, rationaliser les services et réduire les coûts.

Le bilan est beaucoup moins spectaculaire.

Selon les données réunies par la mission du Sénat, les dépenses réelles de fonctionnement des intercommunalités à fiscalité propre sont passées de 30,1 milliards d’euros en 2015 à 46,1 milliards en 2024, soit une hausse de 53 %. Depuis 2019, les dépenses communales ont elles aussi progressé, quoique moins rapidement.

Ces chiffres ne prouvent pas que l’intercommunalité gaspille l’argent public. Une partie de la hausse provient des compétences transférées, de services plus élaborés et d’investissements que les communes n’auraient pas pu porter seules. Une politique plus ambitieuse peut légitimement coûter davantage.

Ils prouvent en revanche que la grande fusion n’est pas, par nature, une machine à économiser.

La mutualisation peut même produire, au moins pendant plusieurs années, des coûts de transition : harmonisation vers le haut des services et des régimes, systèmes informatiques, réorganisation des équipes, nouveaux besoins d’encadrement et maintien de certaines structures communales. Lorsque les communes redéploient les moyens libérés vers d’autres missions, la dépense cumulée ne diminue pas.

Le Sénat relève toutefois que les ensembles les plus intégrés peuvent avoir des dépenses de fonctionnement par habitant un peu plus faibles. La conclusion raisonnable n’est donc ni « la mutualisation ne marche jamais » ni « fusionner fait automatiquement économiser ». Elle est plus exigeante : les économies dépendent du degré réel d’intégration, de la qualité de la gouvernance et des services effectivement mutualisés.

Cinquième dérive : une même réponse pour des territoires différents

Le seuil de 15 000 habitants a eu la force brutale d’un chiffre rond. Il a aussi donné l’illusion qu’une taille démographique pouvait définir à elle seule le bon territoire.

Or une intercommunalité rurale, une agglomération organisée autour d’une ville-centre, un bassin industriel et un territoire littoral ne fonctionnent pas de la même manière. La distance, les déplacements quotidiens, les solidarités fiscales, le tourisme, l’emploi et l’histoire des coopérations comptent autant que le nombre d’habitants.

Des dérogations ont bien été prévues. Mais le mouvement général est resté descendant et uniforme. Des préfets ont parfois privilégié de très grands périmètres, au-delà de ce que la cohérence locale rendait évident. En 2025, le Sénat recommande précisément d’éviter tout nouveau « big bang territorial » et de faciliter seulement des ajustements concertés pour mieux coller aux bassins de vie et d’emploi.

Dix ans après, la doctrine nationale découvre donc la vertu de ce que les élus demandaient souvent dès 2015 : différencier, discuter, regarder les usages réels avant de tracer les limites.

Ce que la loi NOTRe a tout de même réussi

Une critique honnête doit aussi reconnaître les résultats.

La carte intercommunale a été achevée. Les périmètres sont aujourd’hui globalement stables. Les intercommunalités ont permis à de petites communes d’accéder à de l’ingénierie, de préparer des projets plus lourds, de mutualiser certains services supports et de porter des politiques de transport, d’aménagement, d’énergie ou de déchets qui dépassent nécessairement les frontières communales.

L’enquête du Cevipof citée par le Sénat montre d’ailleurs que plus de 70 % des présidents et vice-présidents interrogés se disent satisfaits du fonctionnement de leur conseil communautaire, et que près des trois quarts portent un jugement positif sur le bilan de leur intercommunalité depuis 2020.

La question n’est donc pas de revenir à la commune solitaire ni de défaire toutes les fusions. Aucun bilan sérieux ne propose cela.

La question est de savoir si l’intercommunalité doit rester une organisation que les communes subissent parfois, ou devenir enfin une coopération qu’elles comprennent, négocient et pilotent.

Une réforme efficace sur la carte, inachevée dans la démocratie

La loi NOTRe a résolu un problème quantitatif : elle a réduit le nombre de structures et agrandi leur taille. Elle n’a pas entièrement résolu le problème qualitatif : comment faire vivre une communauté de projet entre une ville-centre, des bourgs et de petites communes qui n’ont ni les mêmes moyens ni la même voix ?

Sa dérive principale tient là. Elle a parfois pris la rationalisation administrative pour une preuve de cohérence territoriale. Elle a cru que le périmètre créerait la solidarité, que le transfert créerait la mutualisation et que la mutualisation créerait l’économie.

Rien de tout cela n’est automatique.

Le rapport du Sénat publié dix ans après la réforme emploie des mots rarement utilisés dans les textes fondateurs : brutalité, dépossession, contrainte, mariages forcés. Mais il ne réclame pas un retour en arrière. Il propose la subsidiarité, la liberté communale, la solidarité territoriale et la confiance.

Ce vocabulaire dit en creux ce qui avait manqué en 2015.

La leçon est simple : on peut imposer une carte en quelques mois ; on ne fabrique pas un territoire par décret. Si la CABS — comme les autres intercommunalités issues de la loi NOTRe — veut devenir pleinement « notre » communauté, elle doit continuellement démontrer trois choses : que la bonne décision est prise au bon niveau, que chaque commune peut réellement peser et que les habitants savent qui décide.

Le reste est de la géométrie administrative.

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Sources